در حال حاضر بیش از ۵۰ درصد بازنشستگیهای سازمان تامین اجتماعی از نوع بازنشستگی پیش از موعد است؛ مطالعات جمعیتی نیز نشان میدهد ایران به سوی جامعهای سالمند در حرکت بوده و سهم جمعیت بالای ۶۰ سال تا سال ۱۴۱۵ به بیش از ۱۴ درصد خواهد رسید. با این حال برخی سیاستهای بازنشستگی پیش از موعد افراد را حتی در سنین ۳۵ یا ۳۶ سال از بازار کار خارج میکند؛عاملی که به پایین بودن نرخ مشارکت اقتصادی دامن زده است.
به گزارش ایسنا، در دهههای گذشته سیاست بازنشستگی پیش از موعد با اهدافی چون ساماندهی نیروی انسانی، حمایت از مشاغل سخت و زیانآور و تعدیل ساختار اداری به اجرا در آمد، اما تداوم آن به افزایش هزینههای تعهدی، کاهش منابع بیمهای و تشدید فشار مالی بر صندوقها و بازار کار انجامیده است. تجربه سالهای اخیر نشان میدهد مهار ناترازی صندوقها، کاهش وابستگی به بودجه عمومی و جلوگیری از گسترش بازار کار غیررسمی تنها با اجرای همزمان اصلاحات پارامتریک برای تعادل منابع و مصارف، اصلاحات ساختاری و تقویت حکمرانی صندوقها و بهبود بازده سرمایهگذاریها و همسوسازی سیاستهای جمعیتی و بازار کار ممکن است.
گسترش بازنشستگیهای پیش از موعد طی سه دهه گذشته
ایجاد اختلال در تامینمالی صندوقهای بازنشستگی
وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی نیز در گزارشی اشاره کرده است که گسترش بازنشستگیهای پیش از موعد طی سه دهه گذشته، سن موثر خروج از بازار کار را به طور معناداری کاهش داده و تامین مالی صندوقهای بازنشستگی را مختل کرده است. زیرا این سیاست سالهای بیمهپردازی را کاهش و دوره تعهدات پرداخت مستمری را به طور قابل توجهی افزایش داده است. در نتیجه، بازنشستگی زودهنگام به یکی از محرکهای اصلی ناترازی ساختاری صندوقهای بازنشستگی تبدیل شده است.
هدف از تصویب قوانین بازنشستگی پیش از موعد در ایران چه بود؟
قوانین بازنشستگی پیش از موعد در ایران، عمدتا با اهداف کوتاهمدت و اجتماعی تصویب شدهاند؛ از جمله کاهش بیکاری جوانان از طریق خروج زودتر کارکنان با سابقه، حمایت از شاغلان در مشاغل سخت و زیانآور و استفاده از بازنشستگی زودهنگام به عنوان ابزار اداری برای مدیریت نیروی انسانی و کوچکسازی دولت مانند قانون نوسازی صنایع.
در برخی مقاطع، فشارهای سیاسی و مطالبات صنفی نیز موجب استفاده از بازنشستگی پیش از موعد به عنوان پاسخی رفاهی و فوری شده است. حتی در شرایطی که ارزیابی مالی و جمعیتی دقیقی پشت این تصمیمها وجود نداشته است؛ مانند قانون بازنشستگی پیش از موعد کارکنان دولت.
بیش از ۵۰ درصد بازنشستگیهای سازمان تامین اجتماعی از نوع پیش از موعد است
برخی سیاستها افراد را در سنین ۳۵ یا ۳۶ سال از بازار کار خارج میکند
در حال حاضر بیش از ۵۰ درصد بازنشستگیهای سازمان تامین اجتماعی از نوع بازنشستگی پیش از موعد است. دادههای این سازمان در سال ۱۴۰۱ نشان میدهد که از مجموع حدود یک میلیون و ۳۵۵ هزار بازنشسته پیش از موعد، نزدیک به ۵۵۰ هزار نفر (۴۱ درصد) به دلیل مشاغل سخت و زیانآور بازنشسته شدهاند؛ امری که بیانگر استثناسازیهای گسترده در اجرای این قوانین است.
از سوی دیگر، مطالعات جمعیتی نشان میدهد که ایران به سوی جامعهای سالمند در حرکت بوده و سهم جمعیت بالای ۶۰ سال تا سال ۱۴۱۵ به بیش از ۱۴ درصد خواهد رسید. با این حال برخی سیاستهای بازنشستگی پیش از موعد افراد را حتی در سنین ۳۵ یا ۳۶ سال از بازار کار خارج میکند؛ عاملی که به پایین بودن نرخ مشارکت اقتصادی در مقایسه با متوسط جهانی (حدود ۴۰ درصد در برابر ۶۰) دامن زده است. در نتیجه بخش قابل توجهی از بازنشستگان نسبتا جوان به دلیل ناکافی بودن مستمری یا نبود محدودیتهای قانونی دوباره به بازار غیررسمی باز میگردند. اجرای گسترده بازنشستگی پیش از موعد با افزایش هزینههای تعهدی، کاهش نسبت پیشتیبانی و کاهش منابع ورودی، فشار مالی مضاعفی بر صندوقهای بازنشستگی وارد کرده و پدیده بازنشستگان فعال را به یکی از ویژگیهای بازار کار ایران تبدیل کرده است.
تداوم این روند خطر برهم خوردن توازن بین نسلی و تحمیل هزینههای سنگین به بیمهپردازان آینده را افزایش میدهد. تجربه سالهای گذشته نشان میدهد مهار این ناترازیها نه از طریق سیاستهای کوتاهمدت همچون افزایش بودجه صندوقهای بازنشستگی بلکه تنها با اصلاحات ساختاری، حکمرانی کارآمد صندوقها و سیاستهای مکمل بازار کار امکانپذیر است. اگرچه بازنشستگی ناشی از مشاغل سخت و زیانآور با سهم حدود ۴۱ درصد بیشتر سهم قانونی بازنشستگی پیش از موعد به خود اختصاص میدهد اما نزدیک به ۵۹ درصد سایر موارد از مسیر قوانین خاص و استثناهای پراکنده شکل گرفتهاند. روندی که ضرورت اصلاحات پارامتریک و مهار استثناسازی در این سیاست را برجسته میکند.
پیامدهای اقتصادی و اجتماعی بازنشستگی پیش از موعد
گستره آثار بازنشستگی پیش از موعد تنها به کسری منابع صندوقها محدود نیست؛ این سیاست در بلندمدت با کاهش دوره بیمهپردازی، افزایش هزینههای تعهدی، اخلال در تعادل بازار کار، افت بهرهوری نیروی انسانی و گسترش بازار کار غیررسمی زمینهساز نابرابری میان نسلها و وابستگی بیشتر نظام بازنشستگی به بودجه عمومی شده است.
اجرای گسترده سیاستهای بازنشستگی پیش از موعد در ایران یکی از عوامل اصلی فشار مالی بر صندوقهای بازنشستگی و اخلال در بازار کار تبدیل شده است.
افزایش تعهدات صندوقهای بازنشستگی با بازنشستگی در ۴۵ سالگی و افزایش امید به زندگی
قوانین بازنشستگی پیش از موعد از دو مسیر به صندوقها آسیب زدهاند. کاهش دوره بیمه پردازی و افزایش زمان دریافت مستمری به دلیل رشد امید به زندگی؛ بازنشستگی در سنین ۴۵ تا ۴۷ سال و امید به زندگی بالای ۷۷ سال موجب افزایش تعهدات ۳۰ ساله صندوقها بدون منابع کافی شده است. بخشی از بازنشستگان دوباره به صورت غیررسمی وارد بازار کار میشوند و حق بیمهای نمیپردازند. در نتیجه نسبت پشتیبانی صندوقها، کاهش یافته است. در حالی این نسبت در سطح مطلوب باید بین پنج تا هفت باشد در شهریورماه سال ۱۴۰۴ برای سازمان تامین اجتماعی ۳.۸ و برای صندوق بازنشستگی کشوری ۰.۴۴ بوده است. پیامد این وضعیت تشدید کسری منابع و وابستگی بیشتر صندوقها به دولت است.
اختلال در بازار کار و افزایش بیکاری جوانان
بازنشستگی پیش از موعد در عمل با بازگشت گسترده بازنشستگان به بازار کار فرصتهای شغلی جدیدی ایجاد نکرده است. سه عامل اصلی در این بازگشت شامل پایین بودن سن بازنشستگی قانونی در مقایسه با توان کاری واقعی افراد، ناکافی بودن سطح مستمری دریافتی برای تامین هزینههای زندگی و تمایل کافرمایان به جذب نیروی بازنشسته به دلیل هزینه پایینتر و تجربه بیشتر نقش دارد. در چنین شرایطی بازنشستگی زودهنگام به جای ایجاد فرصت به رقابت نابرابر میان نسلها انجامید و تعادل بازار کار را برهم زد.
از منظر بهرهوری خروج اجباری کارکنان باتجربه در سالهایی که در اوج توان و مهارت حرفهای خود هستند زیان مضاعفی برای سازمانها و اقتصاد ملی دارد. نیروی کار بازنشسته که جای خود را به نیروی تازهکار میدهد دانشی ضمنی و مهارتی را با خود از سیستم خارج میکند که معمولا امکانناپذیر است در عین حال ورود همان افراد به بازار کار غیررسمی اغلب در مشاغلی با تناسب کمتری و بهره وری پایینتر رخ میدهد. این چرخه هم به کاهش نیروی انسانی منجر میشود و هم بر نرخ رشد اقتصادی کشور تاثیر منفی دارد.
آثار مالی و بودجهای بر دولت
از آنجایی که در اغلب قوانین بازنشستگی پیش از موعد، بار مالی اجرای قانون برعهده دولت است، هزینههای دولت برای پرداخت تعهدات صندوقها افزایش یافته است. منابعی که میتوانست صرف سرمایهگذاری در زیرساخت، ایجاد اشتغال یا ارتقاء بهرهوری شود اکنون صرف پرداختهای جاری بازنشستگی میشود در نتیجه دولت برای جبران کسریها ناچار به افزایش مالیات یا استقراض از صندوقها شده است. اقدامی که خود چرخهای معیوب از بدهی و کسری بودجه ایجاد میکند.
براساس گزارش مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی از لایحه بودجه ۱۴۰۴ برای صندوقهای بازنشستگی ۱۷.۱ درصد، از مصارف بودجه عمومی معادل ۷۷۷ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده که نسبت به قانون بودجه سال ۱۴۰۳ رشد ۷۱.۶ درصدی دارد.
گسترش بازار غیررسمی فاقد بیمه و مالیات
اشتغال مجدد بازنشستگان در بازار کار غیررسمی علاوه بر آثار مالی، ساختار اشتغال را نیز دچار دگرگونی کرده است. بازار غیررسمی فاقد بیمه و مالیات بوده و این امر به کاهش منابع ورودی صندوقها و تضعیف نظام بیمهای منجر میشود.
تعارض سیاستهای بازنشستگی پیش از موعد با عدالتهای اجتماعی
سیاستهای بازنشستگی پیش از موعد با حصول عدالت اجتماعی در تعارض است. این سیاست نابرابری میان کارکنان دولتی و شاغلان بخش خصوصی را افزایش داده و از سوی دیگر نسل آینده با نرخ اشتغال پایینتر و هزینههای بالاتر بار مالی منابع صندوقها را تامین خواهند کرد. همچنین کاهش مستمریها موجب افت کیفیت زندگی بازنشستگان و اشتغال دوباره آنان در مشاغل کم درآمد و کم منزلت شده است.
اصلاحات بازنشستگی در کشورهای مختلف نیز نشان میدهد که پایداری صندوقها در گروی تصمیمهای تدریجی مبتنی بر واقعیتهای جمعیتی و مالی است. افزایش سن بازنشستگی متناسب با امید به زندگی، اصلاح فرمول مستمریها و حرفهای سازی حکمرانی صندوقها، محورهای اصلی گذار به نظامهای بازنشستگی پایدار و عادلانه هستند.
پایداری نظام بازنشستگی در ایران نیازمند بسته اصلاحی یکپارچه است؛ اصلاحات پارامتریک برای تعادل منابع و مصارف، بازسازی ساختار و حکمرانی صندوقها و بهبود بازده سرمایهگذاریها و همسو سازی سیاستهای جمعیتی و بازار کار برای تحقق عدالت میاننسلی و ثبات مالی پایدار است.
اصلاحات پارامتریک شامل مجموع اقداماتی است که با تغییر تدریجی در متغیرهای اصلی نظام بازنشستگی، تعادل میان منابع و مصارف صندوقها را برقرار میسازد. در این چارچوب افزایش تدریجی سن و سابقه بازنشستگی متناسب با رشد امید به زندگی از مهمترین اقدامات است.
نخستین اقدام اصلاحی در نظام بازنشستگی ایران
نخستین اقدام اصلاحی در نظام بازنشستگی ایران افزایش تدریجی سن بازنشستگی است که در قالب قانون برنامه هفتم به تصویب رسیده و از آغاز اجرای برنامه در حال اجرای گام به گام است. این اصلاح نقطه شروع حرکت کشور به سوی پایداری مالی صندوقها و انطباق نظام بازنشستگی با روند جهانی افزایش امید به زندگی است. علاوه بر آن افزایش نرخ حق بیمه با شیب ملایم و در بازه زمانی میانمدت میتواند بدون ایجاد شوک اقتصادی سهم مشارکت بیمهپردازان را با سطح تعهدات صندوقها متوازن کند.
همچنین بازنگری در فرمول محاسبه مستمری و افزایش دوره مبنای محاسبه، حقوق بازنشستگی سبب میشود ارتباط میان مستمری و متوسط دستمزد واقعی فرد منصفانهتر شود و از جهشهای مصنوعی حقوق در سالهای پایانی خدمت جلوگیری شود. در نهایت کاهش تدریجی نرخ تعلقپذیری مستمری به بازتوزیع عادلانه منابع بین نسلها کمک کرده و موجب پایداری بیشتر نظام تامین اجتماعی میشود. چنین رویکردی علاوه بر کاهش هزینههای اجتماعی اصطلاحات به تقویت اعتماد بیمهپردازان به نظام بازنشستگی کمک میکند.
همچنین طراحی اصلاحات پارامتریک باید تفاوتهای میان صندوقها، ساختار شغلی بیمهپردازان و شرایط بازار کار را مدنظر قرار دهد. اعمال قواعد یکسان بدون توجه به ماهیت اشتغال میتواند به نابرابریهای جدید منجر شود. به همین دلیل انعطافپذیری محدود و هدفمند در چارچوب قواعد کلان میتواند به افزایش کارآمدی و مقبولیت اصلاحات بینجامد.
اصلاحات ساختاری و رویههای حکمرانی در صندوقها
اگرچه ناکارآمدی سرمایهگذاریهای صندوقهای بازنشستگی مستقیما ناشی از سیاست بازنشستگی پیش از موعد نیست اما این دو پدیده در عمل یکدگر را تشدید و تقویت میکنند. اجرای گسترده بازنشستگی زودهنگام با کاهش منابع ورودی و افزایش تعهدات پرداخت، ظرفیت سرمایهگذاری مولد صندوقها را تضعیف کرده است در مقابل، ضعف ساختار حکمرانی، فقدان شفافیت مالی و مداخلات غیراقتصادی نیز مانع از بهرهگیری مطلوب از همین منابع محدود شده و بازده سرمایهگذاری را کاهش داده است. برای رفع این وضعیت و افزایش تابآوری نظام بازنشستگی لازم است از تصویب قوانین خاص و استثناسازی در بازنشستگیهای زودهنگام جلوگیری شود تا تعهدات جدید بدون ارزیابی مالی ایجاد نشود.
از آنجا که بخش زیادی از بازنشستگیهای پیش از موعد مربوط به مشاغل سخت و زیانآور است ضروری است شرایط احراز این بازنشستگی بازنگری و به موارد واقعا ضروری و مبتنی بر ارزیابی مالی و جمعیتی محدود شود. همچنین باید وظایف حاکمیتی، نظارتی و اجرایی در مدیریت اقتصادی صندوقها از یکدیگر تفکیک و میزان مداخله دولت کاهش یابد. استقرار استانداردهای گزارشگری مالی، انتشار منظم صورتهای حسابررسی شده و شاخصهای پایداری مالی، همچون نسبت پشتیبانی و نرخ بازده سرمایهگذاری، از الزامات ارتقای شفافیت و پاسخگویی است. اجرای چنین اصلاحاتی علاوه بر افزایش کارایی و اعتماد عمومی، میتواند اثرات مالی بازنشستگیهای زودهنگام را تعدیل کرده و تاب آوری و پایداری میان مدت نظام بازنشستگی کشور را تقویت کند.
مدیریت پویایی جمعیتی و سیاستهای مکمل بازار کار
برای حفظ تعادل جمعیتی و مالی، سیاستهای بازنشستگی باید با سیاستهای فعال بازار کار و آموزش نیروی انسانی هماهنگی شوند. در این راستا، لازم است اشتغال مجدد بازنشستگان محدود و به قالبهای پارهوقت یا مشاورهای هدایت شود تا از رقابت ناعادلانه در بازار کار و افزایش فشار مالی بر صندوقها جلوگیری گردد. افزایش سطح حداقل مستمری نیز برای کاهش فشار معیشتی و پیشگیری از اشتغال غیررسمی ضروری است.
همچنین همسوسازی نظام آموزش و مهارتآموزی با نیازهای واقعی بازار کار میتواند بهرهوری را افزایش داده و هزینه جذب نیروی تازه وارد را کاهش دهد. طراحی بستهای ترکیبی از اصلاحات بازنشستگی با سیاستهای فعال بازار کار، شامل حمایت از مشاغل دانش بنیان، کارآفرینی و اشتغال جوانان، گامی موثر در جهت همافزایی این حوزهها است. این رویکرد، پیوند پویای معیت، بازار کار و نظام بازنشستگی را تقویت کرده و اصلاحات را به ابزاری برای پویایی اقتصادی، جوان سازی نیروی کار و دستیابی به تعادل مالی پایدار تبدیل میکند.
